随着战略环境、工业基础和军事能力的变化，美国国防预算过程受到质疑：是否仍与国防需求相匹配。为解决此问题，美国国会在2022财年的美国国防授权法案中要求成立规划、计划、预算和执行（PPBE）改革委员会，旨在变革这一持续了60多年的预算规划系统（PPBE是在上世纪60年代就开始工作了）。该委员会于今年3月发布了最终报告，提出将PPBE改为国防资源分配系统（PBS），将原来的4阶段改为了3大阶段：战略、资源分配和执行，确定了改革的5大领域，提出了28条具体建议。我智库第一时间进行了报道，见重磅报告：美将变革国防规划、计划、预算和执行（PPBE）系统，改为国防资源分配系统（PBS）。
在变革酝酿过程中，PPBE改革委员会与兰德公司达成合作，要求其开展独立研究，对其他国家的预算编制过程作案例分析，以供变革参考。其中包括竞争对手中国和俄罗斯，也包括盟国和伙伴国澳大利亚、加拿大和英国；此外，还包括国防部之外的四个美国联邦政府机构：美国国土安全部（DHS）、美国卫生及公众服务部（HHS）、美国国家航空航天局（NASA）和美国国家情报总监办公室（ODNI）。兰德在完成分析之后，陆续发布了研究成果，形成案例研究合集，目录如下：
合集目录
第一卷：中国和俄罗斯案例研究
第二卷：盟国和伙伴国案例研究
第三卷：美国国防部以外的联邦机构案例研究
第四卷：摘要
第五卷：盟国和伙伴国的其他案例研究
第六卷：选定非美国国防部联邦机构的其他案例研究
第七卷：其他案例研究执行摘要
下面对各卷报告进行概述。
第一卷：中国和俄罗斯案例研究
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第一卷讲述了中国和俄罗斯与美国在政治文化、治理结构和战略定位方面截然不同。两国均展示了强大的中央权威可确保长期规划（无反对意见）将资源与优先事项相匹配，且能够重新分配资源，以满足变化需求。然而，自上而下的方法亦存在一定的限制和权衡。
PPBE改革委员会正在寻找来自竞争对手国家的PPBE类似系统的潜在经验教训，以改进DoD的PPBE系统。这些经验教训的相关性——特别是来自中国的——将必然受到美国政治制度差异的限制。国防部可能不会通过模仿找到复制中国优势的简单方法，因为美国和中国政府系统之间的差异非常明显。然而，可以尝试找到类似措施实现类似效果。特别是，有两类措施可能对DoD的预算实践有益：(1) 找到确保多年持续、一致地资助优先项目的方法；(2) 在不损害问责制的情况下，下放更多权力，给予项目和计划管理者更大的灵活性，以便其能够根据技术和项目的进步进行调整。
而俄罗斯在联邦层面具有财政保守特点，其国防采办计划通常与军事战略和国防需求紧密相连。然而，俄罗斯PPBE类流程的多个部分缺乏透明度，经常导致滋生腐败，使得俄罗斯国防工业产出的质量不尽相同。俄罗斯的系统不允许大量监督，以确保其有效运作或产出统一高质量的产品。
尽管美国的监督增加了国防部PPBE流程的时间，但从中国和俄罗斯的经验来看，监督是一个关键要素，最终有助于在行动中成功部署能力，因此，在资源分配过程中，不应随意为了提高速度而放弃监督。
报告重点如下：
中国和俄罗斯在决策上采取自上而下的方式，但在实施上面临限制。
中俄制定了长期计划，但亦设有根据优先级变化调整方向的机制。
特别是中国，政治领导人为军事现代化优先事项提供了稳定且持续的长期支持。
中俄在避免fu败或确保PPBE类流程的透明度、效率、效果和质量控制方面机制相对薄弱。
中俄改革旨在增加对资源分配过程的监督。
第二卷：盟国和伙伴国家案例研究
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第二卷讲述了澳大利亚、加拿大和英国的预算系统。这些国家与美国共享对民主政治机构的承诺，并在战略愿景上趋同。报告强调了这些国家在资源规划、战略规划机制、预算的可预测性与稳定性、预算灵活性以及对敏捷性和创新的支持方面的共同特点和挑战。DoD特别关注每年对政治僵局、持续决议和潜在政府关闭的脆弱性，这些都是盟友和伙伴无需面临的障碍。报告指出，美国可从盟友和伙伴的预算机制中学习，这些机制为多年的重大投资提供了额外的预算确定性，而无需每年重新评估。
报告重点如下：
澳大利亚、加拿大和英国与美国在政治机构和战略愿景上的共享承诺，为共同开发和合作提供了机会，同时要求发展更有效的伙伴关系方法。
对外军售（FMS）是战略趋同的重要机制，但在协调和资源规划方面存在挑战。
澳大利亚、加拿大和英国的政治系统塑造了资源规划的角色和雏形，行政分支掌握财政权力，减少了拨款方面的政治摩擦。
与美国相比，这些国家在预算过程中的立法干预较少，无需面对缺少常规拨款的困难。
澳大利亚、加拿大和英国的战略规划机制用于确定国防预算中有限资金的关键优先事项，并推动预算执行。
由于军队规模较小和结构的原因，这些国家在资源规划方面的联合性似乎更易实现。
与美国相比，这些国家更强调预算的可预测性和稳定性，而非灵活性。
尽管强调稳定性，但每个系统都提供了一定的预算灵活性，以期应对未预见的变化。
澳大利亚、加拿大和英国都转向支持敏捷性和创新，以期应对漫长的采办周期。
这些国家都拥有独立的监督功能，以便确保预算过程的透明度、审计或竞争性。
尽管推动接受更多风险，但在澳大利亚、加拿大和英国的预算过程中，仍存在对风险的文化厌恶。
第三卷：美国国防部以外的联邦机构案例研究
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第三卷探讨了不同机构的预算灵活性机制，并建议PPBE改革委员会可从非DoD联邦机构的PPBE类似系统中寻找潜在教训。尽管预算过程最初是模仿DoD的PPBE系统，但其已适应了每个机构的独特使命。尽管已从DoD的PPBE模型中转移开，但这些机构仍使用类似的规划、计划、预算和执行过程。鉴于这些类似过程，DoD采用这些系统在整体上并无益处。然而，可尝试探索美国国会如何为每个机构提供灵活性的方式，这样DoD就可要求类似的灵活性，以支持更多的创新，使资金在多年内更可预测，并从系统中的各种痛点中获得解决方案。这些痛点包括持续决议、僵硬的拨款类别和针对细目的拨款（而非组合）。报告最后还讨论了美国国土安全部（DHS）、美国卫生及公众服务部（HHS）、美国国家航空航天局（NASA）和美国国家情报总监办公室（ODNI）的预算灵活性机制。
报告重点如下：
其他美国政府机构在开发自己的系统时，将DoD的PPBE系统作为模型，并随后进行了演变。
与DoD相比，长期规划通常受限。
设计了多种机制以实现预算的灵活性和敏捷性。
灵活性机制有助于机构应对持续决议和其他预算动荡的来源。
在PPBE类似流程中，用评估代替执行可能对DoD有启发作用。
在DoD的规模上实施PPBE类似流程是资源密集型的、机构上具有挑战性的，通常对小型机构不可行。
统一的资源管理信息系统可提高政府机构联邦结构的可见性。
第四卷：执行摘要
第四卷讲述了改革委员会委托兰德公司对九个组织（包括五个国际防务组织和四个其他美国联邦政府机构）的预算过程进行案例研究。这些研究的洞察力将用于为美国国防部的PPBE改革提供潜在教训，并向美国国会提出建议。报告结果为PPBE改革委员会提供了对美国国防部PPBE系统可能的改进方向的洞察，特别是在考虑到与盟友和伙伴相比，美国国防部在预算稳定性和可预测性方面面临的特殊挑战。同时，报告亦强调了创新和敏捷性在军事现代化中的重要性，以及社会基础和资源管理过程在支持这一目标中的作用。
报告重点如下：
在促进军事采办的创新和敏捷性与确保复杂、长期发展工作所需的预算稳定性和可预测性之间需找到平衡点。
除资源规划过程外，军事现代化还需要一个强大且广泛的社会基础，包括训练有素的劳动力、工业能力、创新政策、国家投资以及相关资源的长期规划和协调。
美国国防部的资源规划政策和决策对国防工业基础的健康以及与盟友和伙伴的相互依存、共同开发努力具有一定影响。
持续决议和其他预算不确定性的来源妨碍了DoD的资源规划，这些挑战是案例研究中检查的盟友和伙伴所未遇到过的。
其他美国政府机构已发展了特制的方法和机制，以便实现预算的灵活性和敏捷性，从而满足任务需求。
资源管理过程往往能够规避风险，这将难以改变，因为DoD在应对新兴威胁和寻求促进创新时需作出响应。
第五卷：盟国和伙伴国家的其他案例研究
第五卷包含了对法国、德国、日本、新加坡和瑞典五个美国盟友和伙伴国家的预算过程的案例研究。这些研究旨在为美国国防部的PPBE改革提供潜在教训，并为美国国会提供建议。报告指出，尽管存在差异，但这些国家在国防资源管理的方法上与美国有共同之处，特别是在结构化和正式化流程、战略规划作为关键投入、预算执行中的监督机制等方面。此外，报告还强调了预算稳定性、可预测性和确定性在这些国家财政政策中的重要性，以及它们为行业伙伴提供的稳定信号和对长期计划的支持。
报告重点如下：
法国、德国、日本、新加坡和瑞典是美国的高能力伙伴，在一定程度上受到欧洲和印太地区安全挑战的影响，这些挑战要求五国开发新能力、现代化传统基础设施并提升工业能力，所有这些都涉及对国防的重大财政承诺。
对外军售（FMS）是推进共同目标的重要机制，但需与维护国内工业能力的努力保持平衡。
一些国家最近表示打算增加国防开支，但总体预算将面临一定压力。
尽管这些国家的政治体系多样，但在预算过程中行政和立法部门之间的摩擦有限。
这些国家比美国更强调预算的可预测性和稳定性，而非灵活性。
尽管普遍强调稳定性，但每个系统都提供了一些预算灵活性，以便应对未预见的变化。
监督方法多种多样，确保透明度、效率和问责，但评估有效性的机制较少。
与美国相比，这些国家在资源规划和预算执行方面的法律框架和国内政治、历史、地理和经济考虑对国防开支和目标规模具有独特影响。
这些国家与美国在国防资源管理的一般方法上存在相似之处，包括结构化和正式化的过程、战略规划作为关键投入、预算执行中的监督机制等。
一些在美国PPBE改革讨论中突出的特点，在这些案例研究中并不显著，如美国对行政和立法部门之间潜在摩擦的关注，以及促进创新、敏捷性和对威胁环境变化响应的流程。
第六卷：美国国防部以外的联邦机构其他案例研究
第六卷讲述了对美国退伍军人事务部（VA）和美国能源部国家核安全管理局（NNSA）的预算过程的案例研究。VA和NNSA与DoD在使命和投资组合方面有显著的相似之处，但在从VA和NNSA吸取的教训与适用于DoD的方法方面亦存在重要差异。与所有六个非DoD组织的案例研究相比，DoD在全球角色、任务的广度和复杂性以及预算的总体规模方面都是独一无二的。VA和NNSA的使命更集中，自由支配预算比DoD小得多。预算组合的整体构成亦有所不同：NNSA没有强制性资金，而VA的预算中，相对于DoD的预算，有较高比例的强制性支出。约40%的VA预算是可支配支出，其中大部分由于支持医疗保健而相对不灵活。因此，VA的资源规划比DoD更依赖精算建模。这种规划和编程方法的差异反映了VA的独特使命和预算组合。
报告重点如下：
其他美国政府机构以DoD的PPBE系统为模型开发了自己的系统，这些系统随后经历了演变。VA和NNSA都参考了DoD的PPBE系统，以期构建结构化和成熟的规划和资源分配决策方法。
存在加强战略与预算之间联系的机遇。在VA，四年规划过程支持战略计划的制定，但有机会加强计划如何推动资源决策。NNSA的“未来年度核安全计划”捕捉了超出预算年度的计划，但有倡议加强长期规划并进一步将计划与战略对齐。
多种机制使预算具有灵活性和敏捷性。VA和NNSA拥有多个预算机制来重新分配拨款资金。VA的预先拨款特别值得注意，其可帮助VA抵御常规拨款延迟带来的不稳定，并为更稳定的规划进行定位。
存在使机构能够应对持续决议和其他预算动荡的灵活性机制。预算灵活性，可让管理者根据任务需求的变化决定如何设定优先级和承担风险，亦可帮助机构在持续决议下进行管理，并减轻政府关闭的影响。
在某些非DoD PPBE类流程中，强调评估而非执行可能对DoD具有启发作用。NNSA在其PPBE流程中将“E”指定为评估而非执行。因此，在PPBE的最后阶段，NNSA评估了其实现绩效目标的进展。
通过NNSA实施类似成本评估和计划评估办公室（CAPE）的能力，提高了分析严谨性。NNSA通过其CEPE办公室引入类似CAPE的能力，为独立成本估算和替代方案分析做出了巨大努力。
通过整合资源管理信息系统，可提高政府机构联邦结构的可见性。NNSA的新FormEX信息系统反映了努力现代化NNSA PPBE决策所依赖的信息技术基础设施。
第七卷：其他案例研究执行摘要
第七卷综合了第五卷和第六卷中七个案例研究的关键洞察，并探讨了这些洞察对DoD PPBE系统的适用性。这些观察结果为PPBE改革委员会提供了对DoD PPBE系统可能改进方向的洞察，尤其是在考虑到与盟友和伙伴相比，DoD在预算稳定性和可预测性方面面临的特殊挑战。同时，报告亦强调了创新和敏捷性在军事现代化中的重要性，以及社会基础和资源管理过程在支持这一目标中发挥的作用。
报告重点如下：
需在促进创新和敏捷性与确保复杂长期开发工作所需的预算稳定性和可预测性之间取得平衡。
由于监督、效率和可负担性考虑，资源规划中的风险规避可能与促进创新和敏捷性的努力发生冲突。
除资源规划过程外，军事现代化还需要一个强大且广泛的社会基础，包括训练有素的劳动力、工业能力、创新政策、国家投资以及相关长期规划和协调。
DoD资源规划政策和决策对国防工业基础的健康以及与盟友和伙伴的相互依存、共同开发努力具有一定影响。
持续决议和其他预算不确定性的来源妨碍了DoD资源规划，这些挑战是这些案例研究中检查的盟友和伙伴所没有遇到的。
其他美国政府机构已发展了特制方法和机制，以期实现预算的灵活性和敏捷性，从而满足任务需求。
重新激活美国国防工业基础，是这些案例研究中选定几个国家以及美国能源部国家核安全管理局（NNSA）的主要关注点；如此将需要多年稳定且可预测的资金以及管理基础的策略。
在所有这些案例中，复杂的政治、文化和历史先例驱动着其他国家和其他非DoD机构获取足够资源，以便资助近期和中期预测任务需求的能力。
在美国国会向选定非DoD机构提供的当前预算权限中，VA和NNSA似乎拥有特别灵活、可用的权限，这些权限在很大程度上使其免受预算不稳定和动荡的影响。
VA和NNSA由美国国会授予特殊预算权限以满足任务；然而，这些权限增加了会计的复杂性，并需要准确的预测建模。
在比较案例中，几乎没有迹象表明主要关注促进预算敏捷性和灵活性，同时促进创新或减少预算执行中的摩擦；然而，这些案例研究和美国在将战略与预算对齐的挑战上存在共同的关注点。
报告原文已在联合作战情报参考网分享，请点击原文链接下载。
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